國家儲備林項目投融資模式分析

作者：中澤融信 徐亞萍 趙曼

2021年8月國家林業(yè)和草原局、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了“十四五”期間森林覆蓋率達(dá)到24.1%，森林蓄積量達(dá)到190億立方米。2023年3月國家林業(yè)和草原局關(guān)于印發(fā)《“十四五”國家儲備林建設(shè)實施方案》的通知（林工發(fā)〔2023〕17號）明確“十四五”期間，安排國家儲備林建設(shè)任務(wù)3690萬畝以上。按建設(shè)內(nèi)容分：集約人工林栽培761萬畝以上，現(xiàn)有林改培1593萬畝以上，中幼林撫育1336萬畝以上；按培育方向分：中短周期工業(yè)原料林2284萬畝以上，長周期大徑級用材林1406萬畝以上，優(yōu)先選用珍稀樹種和鄉(xiāng)土樹種。“十四五”期間，國家儲備林建設(shè)增加森林蓄積7000萬立方米以上，緩解木材供需矛盾，保障我國木材安全，推動國家儲備林建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。“十四五”期間，國家儲備林建設(shè)需求大、建設(shè)任務(wù)重。

當(dāng)前國家儲備林項目的主要融資模式主要包括以下三種：專項債、企業(yè)自營模式、央地合作模式。
●專項債
1.模式特點
政府為建設(shè)國家儲備林項目，通過發(fā)行地方政府專項債券獲取項目建設(shè)資金，以項目自身收益對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源。
2.優(yōu)勢分析
（1）發(fā)行利率低。專項債券相較于一般銀行貸款等融資渠道有成本優(yōu)勢。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2022年地方政府政府專項債券平均利率為3.01%，其中2022年8月最低降到了2.77%；2023年1-5月專項債平均利率為3.10%。近年來國家大力支持地方政府專項債券的發(fā)行，利率基本未有大漲幅，成本優(yōu)勢較大。
（2）資金籌集周期較短，償債壓力較小。地方政府專項債當(dāng)年發(fā)債當(dāng)年放款，并且可根據(jù)項目特點合理選擇還款方式，包括到期一次性償還本金或分期償還本金方式，能有效優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。這種償債方式在某種程度上可減少政府短期內(nèi)的償債壓力。
3.劣勢分析
（1）債務(wù)限額管理。受限于上級財政分配到各地方的債務(wù)限額，項目收益?zhèn)荒艹^項目收入覆蓋范圍，因此縮小了專項債券價值發(fā)揮空間，不能解決發(fā)債金額之外其余的資金需求。
（2）審核流程較為繁瑣，需要各縣市上報儲備項目清單，省財政和財政部審核篩選項目，財政部分配各省市債務(wù)限額、省財政分配各縣市債務(wù)限額。
●地方企業(yè)自營模式
1.模式特點
地方企業(yè)通過自身資產(chǎn)作為抵押物，向貸款方取得貸款、管理貸款資金并負(fù)責(zé)還本付息的融資方式，還款來源為項目自身現(xiàn)金流及企業(yè)其他經(jīng)營性補(bǔ)充現(xiàn)金流。
2.優(yōu)勢分析
（1）項目實施程序簡單，流程較短。
（2）企業(yè)作為項目投資控制的主體，對項目實施的林地資源有絕對的主導(dǎo)和開發(fā)權(quán)。
3.劣勢分析
（1）從項目資金來源看，企業(yè)自營模式無需政府增信，地方財政不承擔(dān)項目后期投資建設(shè)風(fēng)險。項目投融資風(fēng)險主要由參與項目的企業(yè)承擔(dān)。若地方平臺公司綜合信用評級不高，則項目融資需要借助其他擔(dān)保和抵押實現(xiàn)項目落地，導(dǎo)致項目融資綜合成本較高。
（2）地方企業(yè)自營模式下，對項目盈利能力要求更高，一定程度上限制了項目的融資額度。《銀行保險機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）發(fā)布后，限制了本級國有企業(yè)參與項目的條件。項目授信的前提條件是項目自身收益作為項目還款來源，這對項目本身的盈利能力要求較高，須具備較好的林地和林木資源，同時要求項目具備一定產(chǎn)業(yè)支撐。
●央地合作模式
1.模式特點
通過項目引入有投資意向且具備融資實力的央企，由政府授權(quán)市級平臺公司與央企共同成立項目公司，負(fù)責(zé)該項目的投融資、建設(shè)、及運營。項目公司作為項目的實施主體，承擔(dān)林地收儲、項目建設(shè)和運營的職能。
在具體實操中，該種合作方式下，一般采用“省級統(tǒng)籌、分市實施”、“省級統(tǒng)籌、分縣實施”等多種運作模式。
2.優(yōu)勢分析
（1）前期操作流程相較專項債模式來說較簡單，無需進(jìn)行“一案兩書”編制，不需要逐級申報及審核，立項后即可開展實施方案編制以及后續(xù)一系列相關(guān)工作。
（2）從項目資金來源看，無需政府增信，地方財政不承擔(dān)項目后期投資建設(shè)風(fēng)險。項目投融資風(fēng)險主要由項目公司承擔(dān)，央企作為投資主體，較地方國企具備更強(qiáng)投資實力。
3.劣勢分析
（1）因項目投資額相對較大，項目周期比較長，項目涉及區(qū)域較廣，統(tǒng)籌難度高。
（2）央企作為項目投資控制的主體，對項目實施的林地資源有絕對的主導(dǎo)、開發(fā)及收益權(quán)，地方政府積極性及自主性不高。

在當(dāng)前的投融資背景下，國家儲備林建設(shè)項目的謀劃包裝一是需立足林業(yè)資源謀劃項目，以用材林培育為主要任務(wù)，積極探索和推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展。國家儲備林建設(shè)用地為商品林地和其他規(guī)劃用于國土綠化、發(fā)展林業(yè)的土地。二是可圍繞重大戰(zhàn)略策劃項目，可將單一的用材林培育與森林防火專項整治、脫貧攻堅成果鞏固、城鄉(xiāng)綠化美化等結(jié)合。三是探索將林業(yè)建設(shè)項目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化實施的項目組織實施方式。四是結(jié)合地方財力和國企實力，確定可行的融資模式。